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对十三届全国人大一次会议 第5764号建议的答复
时间:2018-09-25 16:56:33
国中医药建字〔2018〕70号

孙伟代表:

  您提出的关于加快农村基层中医药事业发展的建议收悉,现答复如下:

  一、关于加强基层中医人才的引进和培养力度

  我局高度重视基层中医药人才队伍建设,多举措加强基层中医药人才培养:一是开展农村订单定向免费中医类专业学生培养工作,在中央财政支持的农村订单定向医学生免费培养计划中增加5年制中医学本科生,2011年以来共下达中医类专业农村订单定向免费培养计划9785名。定向生毕业后需在基层医疗卫生机构服务6年,以改善基层中医药人才队伍结构,提升基层中医药服务能力。二是加强中医类别全科医生培养,通过中医类别全科医生岗位培训、转岗培训、规范化培训等途径,培养培训了3万余名中医类别全科医生,有效缓解了基层中医药人才短缺问题。在此基础上,会同国家卫生健康委、教育部推动国务院办公厅印发关于改革完善全科医生培养与使用激励机制的意见,对全科医生培养、使用、激励等进行部署安排,着力提升基层全科医生岗位吸引力。三是大力拓展基层中医药服务人员增量,一方面,继续保留部分中等职业学校招收中医学专业,自2011年开始,我局与教育部协商,保留部分中等职业学校招收生源在农村、毕业后回农村工作的中医学专业学生,截止2017年累计招收培养5.6万名,这些学生毕业后到乡镇卫生院、村卫生室和社区卫生服务中心(站)等基层医疗机构就业,充实了基层中医药人才队伍;另一方面,开展中医医术确有专长人员医师资格考核,对于以师承方式学习中医或者经多年实践,医术确有专长的人员,可以按照《中医医术确有专长人员医师资格考核注册管理暂行办法》等相关规定,通过省级中医药主管部门组织的中医医术确有专长人员医师资格考核取得医师资格;同时,2016年起,国家卫生健康委在乡村全科执业助理医师资格考试中,增加了对中医药服务内容的考题。乡村全科执业助理医师资格考试由国家行业主管部门制定考试大纲,统一组织,单独命题,考试合格的发放乡村全科执业助理医师资格证书。这项考试从试点开始,已经扩大到30个省(区、市)。四是建设了605个全国基层名老中医药专家传承工作室,依托传承工作室建设,对乡镇卫生院、村卫生室进行业务指导,并培养一批县乡村中医临床技术骨干。五是开展了基层卫生技术人员中医药知识与技能培训,重点对尚不能提供中医药服务的社区卫生服务站、村卫生室卫生技术人员进行培训,提升基层卫生技术人员中医药服务能力。六是大力推广中医药适宜技术。目前,全国94.2%的县(市)建立县级基层常见病多发病中医药适宜技术推广基地,依托县级基地每年遴选10项左右的中医药适宜技术面向基层医疗卫生机构进行推广。七是国家卫生健康委积极争取中央财政支持,拟于今年上半年,启动基层卫生人员培训项目,培训对象包括基层医疗卫生机构负责人、临床业务骨干、护理骨干和乡村医生,培训重点是高血压、糖尿病、儿科常见疾病和中医适宜技术,提高基层中医药服务能力。

  针对您提出的“要完善基层中医药人才引进、培养和使用的制度体系”等建议,我局将通过机制与制度建设,重点做好以下中医药人才培养工作:一是建立中医药人才培养与中医药行业人才需求的供需平衡机制。国家和各省级中医药主管部门将根据中医药事业发展需要,研究提出全国和本地区基层中医药人才需求规划、计划;国家和各省级教育行政部门及高等中医药院校,根据人才需求及中医药教育资源状况,合理确定中医药专业招生规模及结构,针对基层中医药需求情况,通过农村订单定向免费医学生培养等模式,加强课程体系改革,培养适合基层需求的中医药毕业生。二是深化面向基层的中医全科医学人才培养模式改革,加强中医类别全科医生(助理全科医生)培养。贯彻落实《国务院关于建立全科医生制度的指导意见》,面向基层开展“5+3”中医类别全科医生规范化培养;面向经济欠发达的农村地区乡镇卫生院和村卫生室开展“3+2”中医类别助理全科医生培训,培养大批具有预防保健与社区、农村服务能力的实用型中医类别全科医生。三是在推进基层中医药服务能力提升工程过程中,进一步推进基层中医药人才培养工作。积极协调财政部等相关部委,加强现有基层中医药人员的在职培训,开展基层名老中医药专家传承工作室建设、基层卫生技术人员中医药知识与技能培训等项目,提高基层中医药人员业务水平和服务能力。四是建立吸引、稳定基层中医药人才的保障和长效激励机制,鼓励毕业生、离退休老中医药专家、在职在岗中医药人才到基层服务。

  二、关于加强基层中医服务能力建设力度

  (一)实施基层中医药服务能力提升工程。

  2012年8月,我局与原卫生部、人力资源社会保障部、原国家食品药品监督管理局、原总后卫生部等五部门联合实施了基层中医药服务能力提升工程,从推动基层中医药政策措施落实、强化基层中医药服务网络建设等9个方面提升包括广大农村在内的基层中医药服务能力,取得了良好的效果。2016年10月,在前期工作基础上,我局会同原国家卫生计生委、人力资源社会保障部、原国家食品药品监管总局、中央军委后勤保障部等联合实施基层中医药服务能力提升工程“十三五”行动计划,延续良好的工作机制,持续提升基层中医药服务能力,丰富基层中医药内涵。国家发展改革委“十二五”期间,共安排中央投资近158亿元支持了980所省、市、县三级中医院建设(含藏医、傣医等民族医院项目),其中县级中医院安排了138亿元支持879个项目,投资占比达90%,“十二五”时期已有近60%的县级中医医院获得中央投资支持。2016年,国家发展改革委会同原卫生计生委、中医药局印发实施了《全民健康保障工程建设规划》(以下简称《规划》),明确提出要确保每个县(市、区)建好1-2所县级公立医院(含中医院),充分发挥县级医院的城乡纽带和县域医共体龙头作用,促进提升县域内医疗服务能力整体提升,减轻了地方配套压力。同时,要求地方政府发挥组织能力强、贴近基层的优势,将其减少的配套资金,统筹用于乡镇卫生院、村卫生室等项目建设。“十三五”以来共安排180多亿元支持了省、市、县三级560多个中医院建设(含藏医、傣医等民族医院项目),其中县级中医院安排了160多亿元支持519个项目建设。截止2017年底,已有96%的乡镇卫生院和66.4%的村卫生室能够提供中医药服务,分别比2012年增长22.4%和8.9%。

  国家卫生健康委员会正在组织制定《社区卫生服务能力标准》和《乡镇卫生院服务能力标准》,中医药服务能力列入其中,将为进一步提升基层医疗卫生服务能力、改善服务质量建立一个看齐的标准。

  (二)大力开展乡镇卫生院中医馆建设。

  “十二五”以来,在中央和地方财政支持下,我局大力开展了乡镇卫生院中医综合服务区(中医馆)建设工作,推动乡镇卫生院通过将中医临床科室集中独立设置、营造浓郁的中医药文化氛围、综合使用多种中医药技术方法服务城乡居民,在乡镇卫生院打造了相对集中的中医综合服务区,使得中医药养生保健理念得到普及,中医药特色优势得到发挥,乡镇卫生院也实现了门诊量、业务总收入、医务人员收入、服务满意度上升和药占比、次均费用、病人药品费用、医患纠纷发生率下降,大大调动了基层医疗卫生机构鼓励提供中医药服务的积极性。目前全国已经建成基层中医馆3万多个,占乡镇卫生院和社区卫生服务中心总数的67%。

  2016年,我局印发了《乡镇卫生院、社区卫生服务中心中医综合服务区(中医馆)建设指南》,进一步引导和规范各地中医馆建设,督促各省(区、市)根据本地实际出台省级标准,推动有条件的地区实现基层中医馆全覆盖。

  (三)关于基层医疗卫生机构薪酬待遇。

  人力资源和社会保障部认为,按现行政策规定,医疗卫生机构实行事业单位岗位绩效工资制度,工作人员的收入由岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴补贴四部分组成。其中岗位工资和薪级工资为基本工资,执行国家统一的政策和标准,绩效工资是收入分配中活的部分。津贴主要包括艰苦边远地区津贴、乡镇工资补贴和特殊岗位津贴补贴,分别体现对不同群体的政策倾斜,按照《国务院办公厅转发人力资源社会保障部财政部关于调整机关事业单位工作人员基本工资标准和增加机关事业单位退休人员离退休费三个实施方案的通知》(国办发〔2015〕3号)规定,建立了基本工资标准正常调整机制,今后基本工资标准原则上每年或每两年调整一次,近期每两年调整一次。2014年、2016年国家先后两次调整了机关事业单位基本工资。包括基层医疗卫生机构医务人员、全科医生在内的事业单位工作人员基本工资将随之逐步增加。

  在基层医疗卫生机构中符合条件的中医药人员,还可以享受多方面的工资倾斜政策。一是在基本工资方面,招聘为中西部地区、东北地区或艰苦边远地区、国家扶贫开发工作重点县事业单位正式工作人员的高校毕业生,可提前转正定级,转正定级时薪级工资适当高定。二是在绩效工资方面,医疗卫生事业单位在核定的绩效工资总量范围内,可进行自主分配并向关键岗位、高层次人才、业务骨干和作出突出成绩的工作人员倾斜。医疗机构内部分配中要充分考虑基层中医药人员的工作特点,合理确定工作水平。据了解,各地医疗卫生机构在绩效分配时,注重向基层中医药人员等一线人员倾斜,保障相关人员的合理待遇。《关于印发公共卫生与基层医疗卫生事业单位实施绩效工资的指导意见的通知》(人社部发〔2009〕182号)明确,基层医疗卫生事业单位内部绩效工资分配,应向承担公共卫生服务和临床一线工作任务的岗位倾斜。《国务院办公厅关于改革完善全科医生培养与使用激励机制的意见》(国办发〔2018〕3号)明确,要合理核定政府办基层医疗卫生机构绩效工资总量,建立绩效工资水平正常增长机制,提升基层医疗卫生机构全科医生工资水平,使其与当地县区综合医院同等条件临床医师工资水平相衔接。完善绩效工资分配,内部绩效工资分配可设立全科医生津贴。2018年3月,人力资源社会保障部会同财政部、国家卫生健康委员会印发了《关于完善基层医疗卫生机构绩效工资政策保障家庭医生签约服务工作通知》(人社部发〔2018〕17号)提出,要统筹平衡与当地县区级公立医院绩效工资水平的关系,合理核定基层医疗卫生机构绩效工作总量和水平;扩大基层医疗卫生机构内部分配自主权,允许基层医疗卫生机构可根据实际情况自行确定基础性绩效和奖励性绩效工资比例;主管部门和基层医疗卫生机构要完善绩效考核机制,绩效工资分配时向医务水平强、医德医风好、患者满意度高的家庭医生或医务团队适当倾斜,使家庭医生通过提供优质签约服务等方式合理提高收入等政策。文件实施后,将有利于进一步提高包括基层中医药人员在内的广大基层医疗卫生机构医务人员的待遇水平,促进基层医疗队伍建设。三是在津贴补贴方面,在艰苦边远地区津贴实施范围县市区工作的可享受艰苦边远地区津贴,在乡镇医疗卫生机构工作的可享受乡镇工作补贴,符合条件的基层医疗卫生机构医务人员可以按规定享受卫生防疫津贴、医疗卫生津贴,护士还可以享受护龄津贴。上述政策措施,较好地保障了广大基层医疗卫生机构医务人员的待遇水平。下一步,人力资源社会保障部将会同有关部门,继续督促指导地方抓好落实。

  三、关于建立合理的中医药政策补偿机制

  国家发展改革委等4部门于2016年联合印发了《推进医疗服务价格改革的意见》,部署各地价格主管部门按照“控总量、腾空间、调结构、保衔接”的要求,有升有降调整医疗服务价格,理顺比价关系,明确提出要提高中医等体现医务人员技术劳务价值的项目价格。目前,各地城市公立医院医疗服务价格改革正在平稳推进,改革地区均保留了中药饮片加成政策,并结合中医医疗服务的技术特点,从项目设置和价格水平上给予不同程度的政策倾斜。

  我局会同原卫生部、原国家食品药品监督管理局于2010年印发了《关于印发加强医疗机构中药制剂管理意见的通知》(国中医药医政发〔2010〕39号),明确医疗机构中药制剂在发生突发事件、临床急需而市场没有供应、国家级重点专科技术协作、国家级科研课题协作等情况下经批准后可在指定的医疗机构之间使用。

  四、关于完善推广和使用中医药的相关医保政策

  关于中医药相关医保政策,人力资源社会保障部认为:在完善各项基本医疗保险政策的过程中,人力资源社会保障部十分注重支持和保护传统中医药。

  药品方面,1999年,原劳动保障部等七部委制定了《城镇职工基本医疗保险用药范国管理暂行办法》(劳社部发〔1999〕15号),对基本医疗保险药品目录的纳入条件、评审机制、调整机制和工作程序等作出了明确规定。在我国上市的所有药品,只有符合临床必需、安全有效、价格合理等条件,并经过专家评审程序才能纳入基本医疗保险支付范围,国家建立了基本医疗保险药品目录动态调整机制,分别于2000年、2004年、2007年、2009年、2017年调整制定了基本医疗保险药品目录,以新上市的药品作为评审重点,将其中符合基本医疗保险要求的品种纳入了目录范围。国家在制定基本医疗保险药品目录时,坚持“中西药并重”的基本原则。2017年印发的国家医保药品目录共收载药品2571个,其中西药部分1328个,中成药部分1243个(含民族药88个),较2009 年版目录增加了375个药品,增幅约17%。本次药品目录调整加大了对中药和民族药的支持力度,中成药新增品种达到211个,多于西药的163个。新版目录中西药与中成药占比达到51.6%和48.4%,基本持平。中药饮片部分采取排除法制定目录范围,除了明确不予报销的品种外,其他均可由医疗保险基金按规定予以支付。

  在药品临床使用中,国家药品监管部门对药物进行安全性监测,其中反映出中药注射剂等部分药物存在一定的安全性隐患。原卫生部印发的《关于进一步加强中药注射剂生产和临床使用管理的通知》也规定“中药注射剂应当在医疗机构内凭医师处方使用,医疗机构应当制定对过敏性休克等紧急情况进行抢救的规程”。据此,目录评审中,专家从保障参保人员的用药安全角度出发,建议限定中药注射剂等部分药物在二级及以上医疗机构使用时医保方予以支付费用。

  诊疗项目方面,国家采取排除法制定了基本医疗诊疗项目目录,除了非疾病治疗和辅助性治疗等项目外,其余符合规定的治疗性中医诊疗项目可由医疗保险基金按规定予以支付,具体支付比例由各统筹地区根据经济发展水平、基金承受能力等确定。从地方实际情况看,绝大多数地区已将治疗用的推拿、针灸、正骨等主要的中医服务项目纳入职工和城镇居民医疗保险支付范围。

  下一步,我局将积极协调人力资源社会保障部、国家医疗保障局等有关部门,进一步研究完善对中医药的扶持与促进政策,完善医保目录调整机制,共同营造支持中医药健康发展的良好环境。

  虽然农村中医药事业发展已经取得了一定成效,但是距离深化医改和建设健康中国的目标,人民群众的需求等还有差距。近期,党中央、国务院提出了实施乡村振兴战略的意见,并明确要求“加强乡村中医药服务”,正是着眼于解决上述存在的问题和差距。您提出的4条建议在政策层面一定程度上已经明确,下一步,我局将会同相关部门加强对地方的督促和指导,进一步加大农村中医药政策措施的贯彻落实力度,您的意见和建议也会作为我们开展相关工作的重要参考。

  国家中医药管理局

  2018年9月25日

 
 
 
 
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